Согласование и утверждение планов эвакуации

Старая, но не утратившая актуальности тема - нужно ли согласовывать и утверждать планы эвакуации при пожаре

Ключевые слова: план эвакуации, согласование, утверждение, нужно ли утверждать планы, согласовываются ли планы с МЧС

 

Предположим, кто-то (или профессиональный разработчик, как например я, или просто специалист по пожарной безопасности в организации) разработал план эвакуации. Допустим, что этому гипотетическому разработчику удалось правильно разработать план эвакуации, в соответствии со всеми требованиям нормативных правовых актов и/или нормативных документов (далее в тексте - НПА и НД).

Что делать с планом дальше, прежде чем изготавливать и вывешивать его в здании?  Вероятно, план эвакуации необходимо  утвердить и согласовать в соответствующих инстанциях. Или это вовсе не обязательно?  

Необходимость утверждения плана подтверждают многие специалисты (в том числе представители надзорных органов). Данная процедура важна как с юридической,  так и практической точки зрения, однако я склоннен ставить под сомнение значимость как утверждения, так и согласования плана эвакуации.

Рассмотрим эти две процедуры подробнее.

 

1. СОГЛАСОВАНИЕ ПЛАНА ЭВАКУАЦИИ

 

Правовая основа для процедуры согласования вообще-то существует, и она, согласно 151-й статье Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22 июля 2008 года №123-ФЗ, заключается в следующем: 

1. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона.

Таким образом, требования п. 4.5.1 ГОСТ Р 12.2.143-2009 «Системы фотолюминесцентные эвакуационные требования и методы контроля» (далее по тексту ГОСТ): «Разработанные планы эвакуации согласовываются с территориальными подразделениями федеральным органом исполнительной власти в области пожарной безопасности» -  являются обязательными. Почему?  

Упомянутые требования, предъявляемые продукции (планам эвакуации), установлены нормативным документом федерального органа исполнительной власти (Ростехнадзора) и не противоречат требованиям технического регламента (поскольку там их просто нет, и противоречить они ему, естественно, не могут). То, что данный ГОСТ утвержден для добровольного применения, нивелируется тем, что, по 151 статье Технического регламента, требования, установленные ГОСТ, обязательны для исполнения. Сейчас правда они исключены из Перечня, который устанавливает те требования которые должны соблюдаться обязательно (но на добровольной основе) и которые обеспечивают соблюдение того самого технического регламента.

Однако необходимость согласования плана, предписываемая ГОСТ (напомним, что нормативные документы надлежит понимать буквально и не допускать толкований), не признается безоговорочно всеми специалистами. Департамент надзорной деятельности отмечает (рис 1.), что  согласование планов эвакуации при пожаре не входит в компетенцию органов государственного пожарного надзора.

 

 

Рис 1. Письмо  МЧС России о согласовании планов эвакуации

 

То же мнение было указано и в письме ВНИИПО МЧС России

 

 

Позиция ВНИИПО очень странная, ведь в столовой ВНИИПО (а, признаюсь это одна из лучших столовых в которых мне приходилось обедать) размещен план эвакуации с согласованием, причем очень странным должностным лицом - начальником роботизированной пожарной части.

 

 

Как это согласуется с мнением МЧС о том, что планы эвакуации согласовывать не нужно - мне непонятно.

 

Позиция ВНИИПО МЧС России относительно необходимости процедуры «утверждение» будет  проанализирована ниже, но прежде обратимся к официальному сайту МЧС России, на котором в разделе «Горячая линия» была размещена следующая информация, датируемая 2008-м годом  (скриншот рис.2):

 

Рис.2. Ответ о согласовании планов эвакуации на горячей линии МЧС России

 

Подчеркну, что ни письмо ВНИИПО, ни горячая линия не учитывают тот факт, что в тексте ГОСТ 2009 года ничего не сказано об органах государственного пожарного надзора (в отличие от того же ГОСТ 2002 года).

 

ГОСТ говорит о территориальном подразделении федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности. В настоящее время таким органом является МЧС России (пункт 3 Указа Президента Российской Федерации  от 11 июля 2004 года N 868). В ГОСТ понятия «территориальное подразделение» вообще нет. Существует понятие «территориальный орган МЧС России». Перечень таких органов приведен в приложении к приказу МЧС России от 27 марта 2020 года № 217. Это Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации.

В очередной раз отметим, что, по мнению специалистов в области обеспечения пожарной безопасности, нормативные и правовые документы не должны допускать различных трактовок, что в пожарном деле не редкость, тем более следует устранить существенные расхождения. На одном из профессиональных Интернет-форумов посетитель, очевидно, разработчик планов эвакуации, написал, возможно, несколько эмоционально следующее (орфография автора): 

 

 

Коллега, написавший это, прав и не прав одновременно, т.к. исключил из приведенной выдержки и из своих рассуждений  словосочетание «разработанные планы», исключив, таким образом, из цепочки разработчика планов эвакуации. При буквальном прочтении существующих требований пожарной безопасности, с учетом их обязательности объектам защиты предписывается анекдотическая процедура:

1) Разработчик планов эвакуации в обязательном порядке направляет разработанные (не вывешенные, не изготовленные, а именно разработанные) планы эвакуации в федеральный орган исполнительной власти в области пожарной безопасности (т.е. в МЧС);

2) Федеральный орган  исполнительной власти согласует их со своими территориальными подразделениями (региональными центрами) и возвращает их разработчику;

3) Разработчик использует согласованные планы эвакуации для изготовления планов и направляет их на объект, где они должны находиться.

Абсурдность этой ситуации заставляет в очередной раз вспомнить слова Федора Эдуардовича фон Ландезэна, который на заре прошлого века говорил о полной неопределенности нашего законодательства, многочисленности инстанций, призванных к заведованию борьбой с огнем, случайности и произволе в их постановлениях, полной неразберихе, многовластии и путанице 

Вся эта ситуация была бы очень смешной, если бы на подобные рассуждения, вызванные полной неразберихой нашего законодательства, не тратились силы, средства, время сотен людей.

Выход из сложившегося положения чрезвычайно прост. Для начала необходимо определить откуда вообще пошло это согласование и нужно ли оно.

Исторически согласование планов эвакуации разных объектов действительно было в практике пожарной охраны, и согласовывались эти планы прежде всего с начальниками тех пожарных частей, в районе выезда которых находились объекты защиты.

Вот к примеру: при обследовании одного завода мы нашли очень интересный план эвакуации, согласованный именно начальником пожарной части (или, как их называли в военнизированной пожарной охране - командиром роты). Учитывая что "рот" нет уже больше 20 лет, понятно что согласование планов эвакуации практиковалось примерно до 1997 года и сейчас вряд ли актуально.

 

 

А на вопрос - нужно или нет ответ довольно прост. На практике часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда согласовываются совершенно неправильные планы эвакуации. Так, например, в торгово-развлекательном центре «Малина» в г. Рязань согласованный с пожарным надзором план эвакуации предлагал посетителям эвакуироваться через выход с раздвижными автоматическими дверьми, которые заведомо не могут быть эвакуационным выходом. Очевидно, что в данном случае согласование плана не выявило значительных недостатков последнего.

Кроме того, необходимо признать, что институт согласования планов эвакуации - это путь к коррупции в органах МЧС, которую следует искоренять, а не поощрять.

На наш взгляд, в целях снижения административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса, и во избежание анекдотичной процедуры, предусмотренной современными требованиями НПА и НД, согласование разработанных планов эвакуации с органами МЧС проводить не нужно. Компромиссом может стать добровольное согласование планов. Как избежать согласования планов на законных основаниях, описано выше.  

Таким образом, с согласованием планов эвакуации складывается интересная, неоднозначная и сложная ситуация, которая, однако, не сложнее процедуры «утверждения» плана эвакуации.

2. УТВЕРЖДЕНИЕ ПЛАНОВ ЭВАКУАЦИИ

 

«Народ помогите разобраться! Я предоставил планы эвакуации руководителю на Утверждение, дык он потребовал чтоб на плане было еще кто разработал и подпись. Прошу помощи как нормативно отмахнуться от таких заявлений»

Подобными сообщениями пестрят форумы в Интернете. Практика показывает, что очень часто и заказчики, и изготовители, и представители надзорных органов не понимают сути требования об утверждении плана эвакуации. Не помогают и разъяснения ВНИИПО. Вернемся к ранее упомянутому письму, вернее, к той его части, в которой речь идет об утверждении плана эвакуации (рис 3).

Рис. 3. Мнение ВНИИПО МЧС России о необходимости утверждать планы эвакуации (копия выдержки из письма)

При прочтении письма возникает закономерный вопрос. Обязательные требования выполнять планы эвакуации только на основе фотолюминесцентных материалов (обязательно п. 6.2.7 ГОСТ) в нормативных документах отсутствуют; согласовывать планы (обязательно п. 4.5.1 ГОСТ) нет необходимости;  но, тем не менее, утверждать планы эвакуации нужно обязательно? А почему? Где содержится соответствующее обязательное требование?

Рассмотрев нормативные правовые акты и нормативные документы, как действующие так и отмененные, мы видим, что следующие документы содержат требования к утверждению планов:  РД 153.-34.0-03.301-00  ВППБ 01-02-95*,  ППБ-0-148-87. Почему-то оба документа предусматривают утверждение плана только для объектов транспорта. Кроме того, Правила пожарной безопасности для образовательных учреждений, в приложении которых приведен пример с грифом «УТВЕРЖДАЮ», косвенно дают нам понять, что утверждение все-таки необходимо.

Помимо этих документов, об утверждении говорит только ГОСТ 12.2.143-2009.  Следовательно,  ВНИИПО говорит, что требования ГОСТ все-таки обязательны, только эта обязательность носит некий выборочный характер. Согласовывать планы эвакуации не нужно, применять только фотолюминисцентные материалы также необязательно. А вот утверждать планы почему-то необходимо. Донельзя странная логика.

При написании данной работы была поставлена цель ответить на ряд вопросов, которые обычно возникают у людей, занимающихся разработкой и изготовлением планов эвакуации, или лиц, подлежащих контролю со стороны органов надзорной деятельности на предмет того,  как сделаны планы. Перечень вопросов таков:

1) Зачем утверждать план эвакуации?

2) Кто должен утверждать план эвакуации?

3) Как должно осуществляться утверждение плана эвакуации?

Последовательно ответим на них:

На вопрос «зачем» можно ответить диаметрально противоположно с позиций «де-факто» и «де-юре». Де-факто план эвакуации - это, несомненно, тот документ, от которого в той или иной степени может зависеть человеческая жизнь. Именно поэтому кто-либо должен осуществлять надзор за тем, чтобы план эвакуации был разработан в соответствии с требованиями пожарной безопасности.  Однако ответственность за нарушение требований пожарной безопасности определяется вовсе не грифом «УТВЕРЖДАЮ»  на плане эвакуации, а 38-й статьей Федерального закона от 21декабря 1994 года  №69-ФЗ «О пожарной безопасности», в которой сказано,  что:

 

 

Все, что нужно для того, чтобы определить ответственность, есть в приведенной выше 38-й статье Федерального закона и в подзаконном акте - Правилах противопожарного режима. На объекте происходит пожар, гибнет человек, следствие приходит к выводу, что он не мог увидеть текст инструкции на текстовой части плана эвакуации, т.к. размер шрифта инструкции был менее 3 мм. Кто виноват? Во-первых, руководитель учреждения и (или) собственник объекта, во-вторых, должностное лицо, в должностные обязанности которого  входило обеспечение объекта планами эвакуации. Не имеет значения, стояла ли на плане подпись руководителя, поскольку последний в любом случае обязан выполнять требования пожарной безопасности. И утвердил он план эвакуации, выполненный с нарушением требований, или не утвердил - в любом случае допустил нарушение именно руководитель, и за это он будет нести ответственность (то же касается лица, ответственного за данный участок работ). 

Поэтому «де-факто» ответ на первый вопрос будет  звучать следующим образом: «утверждать план эвакуации незачем». При этом, с точки зрения закона, несомненно, план эвакуации должен быть утвержден, так как, (если вспомнить мнение Сократа о законах), пока человек не ввел в действие новый закон (что является одной из целей написания  настоящей работы), он обязан повиноваться существующему. Поскольку пункт 4.5.1 ГОСТ  говорит нам о том, что «Разработанные планы эвакуации … …утверждаются руководителем организации…», мы фактически ответили на второй вопрос, заданный в начале параграфа – кто должен утверждать планы эвакуации. Де-юре утверждение плана эвакуации нужно затем, что это утверждение требуется нормативными документами. Другого ответа быть не может.

 Однако практика показывает, что положение вещей часто оказывается значительно более сложным, чем кажется разработчикам ГОСТ. Представим крупный многофункциональный комплекс, в котором руководящими лицами являются собственник, управляющая компания, арендаторы. Зная, что подпись на каком-либо документе влечет за собой ответственность, никто не желает подписывать гриф «утверждаю» на плане эвакуации. Это приводит к попыткам переложить ответственность на других, в результате чего разработчики планов, пожарные или заместители по режиму и безопасности объекта вынуждены метаться между руководителями, чтобы утвердить план эвакуации или делать это сами. Исправить положение могло бы внесение в ГОСТ дополнения следующего содержания: «план эвакуации утверждается руководителем организации - собственником либо лицом, уполномоченным владеть, распоряжаться, располагать тем местом в здании, где должен вывешиваться план эвакуации (осуществлять функции по управлению (или эксплуатации) недвижимостью)». Это даст собственнику объекта возможность дифференцировать участки здания по признаку действующего владельца, ответственного среди прочего за план эвакуации. Следовательно, утверждать планы, вывешенные в разных местах, придется собственнику, арендаторам и управляющей компании. Вероятно, это снимет неопределенность, обязав конкретного «руководителя» поставить свою подпись под грифом «утверждаю». Впрочем, работая в крупных компаниях специалистами по обеспечению пожарной безопасности мы находили выход из этой ситуации: руководитель организации выдавал начальнику отдела пожарной безопасности доверенность на утверждение планов эвакуации.

Отвечая на третий вопрос, необходимо спросить себя: «а нужен ли гриф «утверждаю на самом плане»? Некоторые инспекторы надзорной деятельности сводят с ума представителей объектов требованиями о наличии на планах эвакуации грифов утверждения. Однако следует учитывать, что планы на самом деле могут утверждаться  тремя разными способами:

- Собственно грифом «утверждаю» на плане, который занимает достаточно много места (особенно учитывая, что, согласно ГОСТ, на него также распространяются требования о трехмиллиметровой высоте букв);

- Приказом по организации (например: «приказываю утвердить прилагаемые планы эвакуации»);

 - Утверждением Сводного плана эвакуации.

 

При этом сам гриф "УТВЕРЖДАЮ" тоже условно "законен". Дело в том, что ГОСТ Р 12.2.143.2009 содержит исчерпывающий перечень того, что показывается в текстовой и графической части плана эвакуации. И грифа с утверждением, там и близко нет.

Поэтому все эти способы, с точки зрения бюрократии, имеют право на существование, и остается лишь удивляться тому, что некоторые из них вызывают у представителей надзорных органов столь негативную реакцию.

Практика показывает, что размещение грифа «утверждаю» на плане эвакуации неудобно, прежде всего, тем, что при смене руководства приходится тратить дополнительные средства на переработку планов.

Итак, нужно ли согласовывать и утверждать планы эвакуации? Де-юре – нужно. Де-факто - нет. Представим, что на планах, представленных на иллюстрациях ниже появились бы грифы «утверждаю». Стали бы планы приемлемы? Разумеется, нет.

 

Резюме: хороший план эвакуации, по которому можно проводить тренировки по эвакуации до пожара или сориентироваться в здании после возникновения пожара, не нуждается в согласовании и утверждении. Плохому же плану эти процедуры не помогут стать хорошим. Если заместитель руководителя образовательного учреждения по безопасности будет разрабатывать планы эвакуации согласно требованиям пожарной безопасности,  то его планы эвакуации не будут нуждаться в согласовании и утверждении, а в случае необходимости юридического подтверждения легко его получат.

Для цитирования: П.Ю. Князев,  "Согласование и утверждение планов эвакуации". - Электрон. дан. - Режим доступа: //fireevacuationplan.ru/about_evacuation_plans.php?NewCurSection=5 свободный. Размещено 20 сентября 2012 года, обновлено 17 января 2020 года, 27 февраля 2020 года, 11 февраля 2021 года